Frontalieri, «l’accordo può essere disdetto»

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Lo stabilisce il parere legale commissionato dal Consiglio di Stato all’Università di Lucerna – Un’uscita unilaterale dall’intesa è possibile ma andrebbe accompagnata da una rescissione parziale della Convenzione sulla doppia imposizione – Le conclusioni sono state inviate al Consiglio federale

Frontalieri, «l’accordo può essere disdetto»
©CdT/Archivio

Frontalieri, «l’accordo può essere disdetto»

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Gli anni trascorsi senza una soluzione sono ormai cinque. Parafato nel dicembre del 2015, il nuovo accordo sull’imposizione fiscale dei frontalieri in sostituzione di quello datato 1974 è rimasto lettera morta a Roma. Questo stallo ha irritato a più riprese il Governo ticinese, senza che però si arrivasse allo strappo vero e proprio. Principalmente perché il dossier è di competenza federale e si sa, Berna non è incline a misure drastiche. Per questo motivo, lo scorso gennaio il Consiglio di Stato aveva commissionato un parere giuridico all’Università di Lucerna per valutare cosa accadrebbe in caso di disdetta unilaterale del vecchio accordo del 1974. Un modo di fare pressione, ed eventualmente di offrire a Berna uno strumento in più. Ebbene, dopo sette mesi il Consiglio di Stato ha ricevuto il parere legale della professoressa Andrea Opel, secondo cui, in buona sostanza, il vecchio accordo può essere disdetto unilateralmente ma, allo stesso tempo, sarebbe necessaria anche una disdetta parziale della Convenzione sulla doppia imposizione.

Come si potrebbe procedere

Ma andiamo con ordine. Svizzera e Italia avevano concluso una Convenzione per evitare la doppia imposizione (vale a dire far sì che un lavoratore non venga tassato sia nel Paese di residenza sia in quello di lavoro) e un accordo per regolare la fiscalità dei frontalieri. L’articolo 15 capoverso 4 della Convenzione dice che questo accordo è parte integrante della convenzione stessa. Di qui la domanda se è possibile denunciare unilateralmente l’accordo, mantenendo in vita la Convenzione.

Secondo l’analisi dell’Università di Lucerna, l’Accordo sull’imposizione dei lavoratori frontalieri «è da considerarsi quale contratto indipendente esistente a complemento della Convenzione per evitare la doppia imposizione tra Svizzera e Italia». Tale accordo «non contiene alcuna disposizione riguardante la sua rescissione» ma «può essere disdetto unilateralmente anche senza tale disposizione, in quanto si tratta di un contratto che, per la sua natura giuridica, ha una possibilità di rescissione intrinseca». La disdetta unilaterale dell’accordo sui frontalieri comporterebbe che l’accordo verrebbe risolto ex nunc. (d’ora in avanti, ndr.) . Tuttavia, considerato che gli articoli 1-5 dell’accordo sull’imposizione fiscale dei frontalieri sono «parte integrante» della Convenzione, «si deve partire dal presupposto che questi articoli, per quanto concerne l’applicazione della Convenzione, continuino ad esplicare i loro effetti». In tal caso una disdetta dell’accordo del 1974 «non avrebbe conseguenze».

Secondo l’esperta bisogna dunque verificare se è possibile una disdetta parziale della Convenzione. Il prerequisito è che queste disposizioni (gli articoli da 1 a 5 dell’accordo del 1974) non costituiscano una condizione fondamentale per l’accettazione della Convenzione da parte di Roma. Per concretizzarla occorrerebbe seguire l’argomentazione secondo cui «ancorare l’accordo sui frontalieri alla Convenzione non era indispensabile per l’Italia». In questo modo si potrebbe invocare il principio del «rebus sic stantibus». In base a questo principio, uno Stato ha il potere giuridico di considerare estinto un accordo internazionale in seguito al sopravvenuto mutamento delle circostanze in vista delle quali le parti avevano voluto concludere l’accordo medesimo.

Trasmesso a Berna

Alla luce delle conclusioni del parere legale, il Governo cantonale ha trasmesso copia dello studio al Consiglio federale e chiesto un incontro con il capo del Dipartimento federale delle finanze Ueli Maurer allo scopo di ricevere un aggiornamento sullo stato delle negoziazioni in corso con la controparte italiana per la firma del nuovo accordo sull’imposizione dei lavoratori frontalieri, così come per discutere di altre possibili opzioni praticabili. Ricordiamo che al Nazionale è ancora pendente una mozione del 2018 di Lorenzo Quadri (Lega) che chiede la disdetta dell’accordo sui frontalieri, «essendo le aspettative di concludere un nuovo, più equo accordo ormai definitivamente sfumate».

«Meglio tornare al tavolo»

Il parere dell’Università di Lucerna va esaminato «con interesse e con rispetto», rileva il prof. Marco Bernasconi. «È un tema su cui ci possono essere pareri giuridici completamente opposti». In un contributo apparso nel 2014 su «Novità fiscali» del Centro di competenze tributarie della SUPSI, Stefano Dorigo, docente universitario a Firenze, era giunto alla conclusione che non era possibile disgiungere unilateralmente (e quindi denunciare) l’accordo dalla Convenzione. «La questione giuridica è importante ma è comunque subordinata rispetto al problema politico. Anche se per ipotesi la Svizzera volesse procedere in questo senso, diventerebbe fondamentale il giudizio dell’Italia. Se Roma non fosse d’accordo, si arriverebbe ad una rottura, cosa che la Svizzera non vuole in nessun modo e che, a mio avviso, sarebbe pregiudizievole anche dal punto di vista politico ed economico».

Una questione più politica che giuridica quindi. «Il Consiglio di Stato ha fatto bene a chiedere un secondo parere giuridico, ma la questione fondamentale, come ho detto, è politica. Si può arrivare ad una disgiunzione solo se i due Paesi sono d’accordo. Se queste due sovranità fiscali non accettano di disgiungere l’accordo dalla Convenzione siamo al punto di partenza». Come uscirne allora? Secondo Bernasconi i due Paesi si dovrebbero rimettere al tavolo per trovare un’intesa. «Le due delegazioni che da cinque anni lasciano in sospeso un’ipotesi di accordo pattuito con la roadmap si dovrebbero riunire per trovare una soluzione che non sia pregiudizievole né per i frontalieri, né per i Comuni di frontiera e che al tempo stesso sia meno pesante per il Ticino, che dal 1974 ad oggi ha pagato 1 miliardo e 600 milioni di franchi di ristorni».

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