Neutralità, «le sanzioni sono diventate uno strumento legittimo»

Dopo che il Consiglio nazionale ieri ha nuovamente respinto l’idea di un controprogetto all’iniziativa lanciata dall’UDC, oggi gli Stati dovranno valutare se insistere con un eventuale compromesso. Con il professore di storia ed esperto di neutralità Maurizio Binaghi, cerchiamo di far luce sugli argomenti maggiormente divisivi del dibattito.

Professor Binaghi, secondo i promotori dell’iniziativa, il testo avrebbe il merito di definire in modo chiaro la neutralità svizzera, eliminando ogni margine di interpretazione. Ma oggi questo concetto è davvero così vago?
«Non è di principio la Svizzera a definire cosa sia la neutralità, perché è un concetto che si rifà al diritto internazionale. È infatti dal 1907 che, con la Convenzione dell’Aja, la neutralità è riconosciuta come diritto di uno Stato. La Convenzione, oltre a stabilire l’obbligo di non partecipare a conflitti armati, impone pochi altri vincoli a un Paese neutrale. Consente, tuttavia, l’uso della forza per difendere il proprio territorio in caso di attacco o minaccia. Richiamarsi alla Convenzione dell’Aja è però riduttivo: questa base giuridica della neutralità è figlia di un’altra epoca, in cui la guerra era accettata come strumento politico. Non è dunque il concetto a essere vago, lo è la sua applicazione in un mondo ormai completamente diverso da quello in cui la neutralità è stata concepita».

Secondo i promotori, occorre definire meglio il concetto di neutralità per una questione di «coerenza». Nel corso della storia, infatti, il Consiglio federale avrebbe interpretato la neutralità con criteri diversi, adattandola alle diverse situazioni. È così?
«Come ho cercato di spiegare, il diritto di neutralità rimane lo stesso, a essere variabile è la sua applicazione, quella che è definita come la politica di neutralità. Per la Svizzera questa distinzione è fondamentale perché nel 1815 è stata il primo Paese a godere dello statuto della “neutralità permanente”. Questo vuol dire che la Confederazione non si dichiara neutrale solo in caso di conflitto, ma si propone di principio di non partecipare a ogni guerra futura. Deve insomma condurre in tempo di pace una politica di neutralità che le possa permettere di attuare il diritto di neutralità in caso di conflitto. Nell’ultimo secolo, la politica di neutralità è stata periodicamente rivista in relazione ai cambiamenti dell’ordine internazionale, come avvenuto in momenti storici chiave (1918, 1945, 1989). Si sono perciò affiancati al termine neutralità aggettivi che ne definissero meglio la politica: neutralità differenziata, neutralità permanente, neutralità attiva, neutralità cooperativa, eccetera. Questa variabilità è dunque insita nella stessa politica svizzera, costretta ad adattarsi ai diversi contesti. Quella che è vista all’interno come mancanza di coerenza è invece una politica coerente a livello estero in concomitanza con i mutamenti del sistema internazionale».

I promotori citano, ad esempio, le sanzioni contro la Russia, sottolineando come misure analoghe non siano state prese nei confronti di altri Paesi, coinvolti in altri conflitti. Questo ragionamento giustifica la necessità di una definizione più rigida della neutralità?
«Dal 1945, con l’evoluzione del diritto internazionale e il divieto giuridico di usare la forza nelle relazioni tra Stati, il concetto tradizionale di neutralità è stato ridimensionato, eliminando di fatto lo spazio per una posizione di equidistanza tra le parti in conflitto. Le sanzioni, ad esempio, diventano uno strumento legittimo a difesa del diritto internazionale. L’articolo 2 della Costituzione svizzera del 1999 proclama tra gli scopi primari della Confederazione quello di impegnarsi “per un ordine internazionale giusto e pacifico”, mentre con il Rapporto sulla neutralità del 1993 la Svizzera adotta la dottrina della “sicurezza attraverso la collaborazione”, riconoscendo che la sua sicurezza necessita della partecipazione attiva in ambito internazionale. Questa politica, culminata con l’entrata del Paese come membro temporaneo del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, pur tenendo conto delle debolezze e delle contraddizioni attuali del sistema internazionale, rappresenta dunque un nuovo caposaldo della politica elvetica che può far storcere il naso ai più tradizionalisti».

Con una concezione più rigida della neutralità, la politica estera svizzera sarebbe agevolata? Secondo i promotori, toglierebbe il Consiglio federale dalla difficoltà di scegliere che cosa fare di volta in volta. A questo punto, ha ancora senso parlare di neutralità?
«Il risultato non sarebbe l’inserzione nella Costituzione di una concezione più rigida della neutralità, ma di una sua univoca politica d’applicazione. Per tale ragione essa limiterebbe il raggio d’azione del Governo, rendendo più difficile relazionarsi con gli altri Paesi e, soprattutto, adattare la politica di neutralità ai mutamenti internazionali. Una tale misura, dunque, potrebbe portare a raccogliere consensi interni, ma sarebbe poco capita a livello globale e indebolirebbe in generale la posizione della Confederazione».