Neutralità, uno strumento che ci identifica da oltre un secolo

«La neutralità è strettamente connessa alla storia della Confederazione ed è stata per secoli uno degli elementi che ne hanno foggiato il destino. Fin dal XVI secolo, la “non ingerenza negli affari altrui” è stata per la Confederazione l’atteggiamento appropriato in politica di sicurezza e in politica estera per riuscire a sopravvivere quale Stato indipendente tra le grandi potenze europee belligeranti». Il Consiglio federale, nell’ormai noto «Rapporto sulla neutralità del 1993», prova in 26 pagine a «situare in modo esaustivo la neutralità permanente nell’attuale contesto della politica estera».

Il rapporto, che rappresenta ancora oggi la base del concetto di neutralità della Svizzera, riprende gli aspetti storici e strategici della neutralità e già allora la definisce uno strumento flessibile per la tutela degli interessi. «Anche nella storia del nostro Paese la neutralità non è mai stata un istituto rigido, definito una volta per tutte. La Svizzera ha piuttosto adeguato volta per volta la neutralità alle necessità internazionali ed ai propri interessi», scriveva il Governo.

Negli corso dei secoli ci sono stati vari passaggi che hanno condotto la Svizzera a essere un Paese neutrale (dalla disfatta nella battaglia di Marignano del 1515 al 1815, con il Congresso di Vienna e la seconda Conferenza di pace di Parigi). Tuttavia, la prima codificazione scritta dei diritti e degli obblighi legati allo status di Paese neutrale risale alle Convenzioni dell’Aja del 1907. La Svizzera, in quanto Stato neutrale, non deve partecipare a conflitti tra altri Stati, non deve fornire aiuti militari e non deve stringere alleanze belliche.

Nel 1920, la Svizzera diventa membro della Società delle Nazioni e si impegna anche a partecipare alle sue misure coercitive economiche, ma non a quelle militari («neutralità differenziata»). In quegli anni (dal 1920 al 1940) il «ministro» del Dipartimento politico, oggi DFAE, era il ticinese Giuseppe Motta.

Nel 1935 la Svizzera adotta per la prima volta le sanzioni economiche decretate dalla Società delle Nazioni contro l’Italia di Mussolini in seguito all’aggressione nei confronti dell’Abissinia (l’odierna Etiopia). Una posizione che Berna mantiene per tre anni: nella primavera del 1938 (poco prima dello scoppio della Seconda guerra mondiale) la Svizzera smette di applicare il sistema di sanzioni della Società delle Nazioni giustificandolo come un «ritorno alla neutralità integrale». Questo statuto (che si trasforma anche in un gesto diplomatico in direzione dell’Asse) esonera la Svizzera dall’obbligo di partecipare a sanzioni economiche.

Anche dopo il 1945, la Svizzera mantiene la neutralità integrale, evitando di partecipare a istituzioni politiche o militari multilaterali. Ad esempio, aderisce ufficialmente alle Nazioni Unite, fondate nel 1945, solo nel 2002. I primi allentamenti nella concezione della neutralità avvengono dopo il 1960: nel 1963 la Svizzera aderisce al Consiglio d’Europa. Poi nel 1975, in piena Guerra fredda e con la firma degli Accordi di Helsinki, viene creata l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (nata due anni prima dalla Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa, CSCE), la più grande organizzazione regionale per la sicurezza del mondo. La Svizzera ne fa parte sin da allora (proprio quest’anno, per la seconda volta, Berna detiene la presidenza dell’OSCE).

Berna, negli anni della guerra fredda, continua a mantenere una concezione rigida della neutralità. Con il crollo del muro di Berlino e la caduta dell’Unione sovietica, il Consiglio federale decide di rivedere e adeguare la politica di neutralità «alle nuove circostanze». Già nel 1990, pur non essendo membro dell’ONU, adotta per la prima volta le sanzioni non militari stabilite dal Consiglio di sicurezza. Ciò avviene in seguito all’aggressione dell’Iraq nei confronti del Kuwait. Da lì, la necessità di un rapporto sulla neutralità, pubblicato nel novembre 1993 per esporre «come il Consiglio federale intende in futuro praticare la politica della neutralità».

1907
Le Convenzioni dell’Aja del 1907 sono un insieme di 13 trattati internazionali firmati durante la Seconda Conferenza Internazionale della Pace.

1920
La Svizzera fa il suo ingresso nella Società delle Nazioni, ottenendo il riconoscimento esplicito della sua neutralità e l’esonero dalla partecipazione alle sanzioni militari.

1938
Su richiesta del Consiglio federale, il Consiglio della Società delle Nazioni nel maggio 1938 vota una risoluzione che restituisce alla Svizzera la sua «neutralità integrale».

Giuseppe Motta, Flavio Cotti, Ignazio Cassis. I ticinesi in Consiglio federale sono stati più volte chiamati a definire la neutralità. Per Motta, i punti salienti furono l’ingresso nella Società delle Nazioni e poi il passo indietro nel 1938. A dare un nuovo orientamento della politica estera in merito alla neutralità fu, parecchi decenni più tardi, il «ministro» degli Esteri Flavio Cotti, con l’ormai noto rapporto sulla neutralità pubblicato nel novembre del 1993. Per il Governo di allora, la politica di neutralità doveva basarsi su alcuni pilastri: mantenimento della neutralità permanente e armata; neutralità orientata alla pace (mediante buoni uffici e aiuto umanitario); politica estera attiva, solidale e partecipe («la neutralità non può essere concepita come atteggiamento passivo e distanziato»), nonché la partecipazione a misure coercitive, ovvero le sanzioni.

Nel 1998-1999, ad esempio, durante il conflitto in Kosovo, la Svizzera adotta per la prima volta le sanzioni dell’Unione europea. Ciò spinge il Consiglio federale a pubblicare nel 2000 un ulteriore rapporto sulla «prassi in materia di neutralità nel conflitto in Kosovo», seguito cinque anni più tardi da un altro rapporto sulla prassi di neutralità per il conflitto in Iraq. L’ultimo rapporto, «Chiarezza e orientamento nella politica di neutralità», risale al 2022, nell’anno dell’invasione russa in Ucraina. Le 25 pagine presentate da Cassis arrivano alla conclusione che «la prassi in materia di neutralità applicata dalla Svizzera sin dal 1993, anno in cui è stata definita per l’ultima volta, concede un margine di manovra sufficientemente ampio per reagire agli eventi verificatisi in Europa dallo scoppio della guerra in Ucraina e per utilizzare la neutralità come strumento della politica estera e di sicurezza del nostro Paese nell’attuale contesto internazionale».