Pacchetto di accordi Svizzera-UE: una questione istituzionale

Garantire regole comuni e parità di condizioni in tutto il mercato unico. E assicurarsi che non si aprano zone grigie nell’interpretazione del diritto dell’Unione. Visti da Bruxelles, i pilastri fondamentali della relazione che - con i «Bilaterali III» - l’Unione Europea intende sviluppare con la Svizzera stanno tutti qui: nel recepimento dinamico della normativa da parte di Berna, da una parte, e nell’interpretazione uniforme del diritto dell’UE, dall’altra.

Ci troviamo al cuore delle disposizioni sulla governance istituzionale: fra i temi tradizionalmente più spinosi del partenariato Svizzera-UE, uno tra i più dibattuti anche nel quadro del pacchetto. Ad oggi, ciascun accordo con l’UE contiene il proprio meccanismo di gestione, che ruota attorno a comitati misti paritari, ma l’assetto è statico.

Tradotto: sia l’aggiornamento dell’intesa sia le eventuali controversie fra Berna e Bruxelles seguono la via politico-diplomatica, con un confronto nel comitato misto competente e la possibilità, per la Confederazione, di accettare le novità (è ciò che accadrà, ad esempio, con la riforma della sicurezza sociale, attualmente in fase di adozione finale nell’UE, che estenderebbe la responsabilità elvetica per i sussidi di disoccupazione ai frontalieri). A mancare, invece, è una cornice istituzionale comune per accompagnare l’iter, con conseguenze precise in caso di dissidio.

Il progetto di accordo quadro, poi abbandonato, aveva tentato di costruire uno schema istituzionale trasversale e unico in grado di regolare in partenza tutti questi aspetti della relazione. I «Bilaterali III» provano a tracciare un compromesso fra i due modelli: le disposizioni sul funzionamento istituzionale non sono date una volta per tutte, ma inserite direttamente, come protocolli, in ciascun accordo sul mercato interno a cui partecipa la Svizzera (e solo in quelli).

Ciò vale, quindi, per gli accordi su libera circolazione delle persone, trasporti terrestri, trasporto aereo e reciproco riconoscimento delle valutazioni di conformità, mentre per volontà elvetica è esentata l’agricoltura (e deroghe sono previste sui temi più sensibili, come la protezione dei salari). A questi quattro settori si aggiungono l’intesa sull’energia elettrica e il protocollo sulla sicurezza alimentare; ed entra per analogia la salute, pur non essendo a rigore mercato interno.

Se i «Bilaterali III» saranno approvati, esclusivamente in questi ambiti potrà operare il recepimento dinamico (ma mai automatico) del diritto dell’UE che evolve. La misura è stata voluta con forza da Bruxelles con l’obiettivo di tutelare la parità di condizioni in tutto il mercato unico. «Una concorrenza leale all’interno di esso significa che tutti sono tenuti a rispettare le stesse regole. È questo il senso dell’allineamento dinamico», spiega al Corriere del Ticino un portavoce della Commissione. «In assenza di standard e norme comuni, aumentano gli oneri amministrativi e i costi di adeguamento, ad esempio per la necessità di effettuare test duplicati, ottenere più certificazioni e far fronte a ritardi nelle procedure doganali», aggiunge. In sostanza, quando l’Unione adotterà una nuova norma rilevante per il mercato interno in uno degli ambiti interessati, Svizzera e UE ne discuteranno in seno al comitato misto, dove siedono i rappresentanti di entrambe le parti.

Non si tratta di un regime inedito: è, in buona sostanza, ciò che già avviene con la partecipazione della Confederazione agli accordi di Schengen (sull’abolizione dei controlli alle frontiere interne) e Dublino (sulla definizione dell’autorità competente a esaminare una domanda di asilo). Ed è un assetto simile a quello in cui operano i tre Paesi dell’Associazione Europea di Libero Scambio (AELS) che sono membri dello Spazio Economico Europeo (SEE), cioè Norvegia, Islanda e Liechtenstein.

Il SEE consente loro di partecipare a gran parte del mercato unico (e non solo ad alcune porzioni, come ha scelto di fare invece la Svizzera); in cambio, essi sono chiamati a recepire il diritto dell’UE rilevante. Come in quei formati, anche per gli accordi sul mercato interno del pacchetto UE-Svizzera l’allineamento dinamico alle norme dell’UE andrà di pari passo con il diritto, per le autorità elvetiche, di partecipare (seppur senza voto) alla stesura delle leggi che saranno poi incorporate.

Ma affinché l’evoluzione delle regole europee diventi vincolante per la Confederazione, questa dovrà essere prima recepita secondo le procedure interne (incluso il possibile ricorso al referendum).

In generale, l’adeguamento dovrà avvenire «il prima possibile», ma gli accordi prevedono due anni di tempo dalla notifica del provvedimento in questione, che possono diventare tre nell’eventualità di referendum in Svizzera. La tempistica non è un elemento secondario: a Bruxelles di recente è emersa, seppur in via ufficiosa, una certa insofferenza nei palazzi dell’UE per la tendenza di Oslo, Reykjavík e Vaduz di farsi trovare in ritardo nell’allineamento. Questo schema, comunque, varrà per la legislazione dell’UE adottata dopo l’eventuale ratifica dei «Bilaterali III».

La decisione rimane nelle mani di Berna. Anche in futuro, come accade oggi, si potrà rifiutare il recepimento, ma in questo caso si aprirà un contenzioso con Bruxelles. Per una disputa tra Svizzera e UE, si torna davanti al comitato misto. Nell’eventualità di fumata nera politico-diplomatica, però, con i «Bilaterali III» la questione anziché diventare uno stallo negoziale potrà assumere una veste giuridica, sottoposta a un tribunale arbitrale (con membri designati da ciascuna parte e un presidente nominato insieme).

Questo organismo è l’unico a poter decidere; tuttavia, se il tribunale arbitrale riterrà che per definire il caso sia necessario risolvere prima un nodo su come va interpretata una nozione del diritto dell’UE, in questa ipotesi (e solo in questa) entra in scena la Corte di Giustizia dell’Unione. Se chiamata in causa, la sua pronuncia è vincolante, ma a risolvere il caso nel merito sarà comunque il tribunale arbitrale.

Si tratta di un’altra delle linee rosse difese a oltranza da Bruxelles durante il negoziato: senza un ruolo di «chiusura» del sistema per la Corte, l’UE avrebbe accettato di aprire una ferita nell’autonomia del proprio ordinamento giuridico.

Se, tuttavia, una delle parti non dovesse dar seguito alla pronuncia, allora l’altra ha la possibilità di adottare misure di compensazione per riequilibrare lo svantaggio competitivo che si è creato. Non si tratta, quindi, di sanzioni discrezionali: devono essere proporzionate e la loro adeguatezza può essere sottoposta al controllo del tribunale arbitrale. Il pacchetto viene considerato un insieme interconnesso, per cui la compensazione può avvenire all’interno del settore interessato dalla contesa, oppure in un altro ambito sempre del mercato interno.

Poniamo, ad esempio, che la Svizzera non dia seguito a una decisione relativa al trasporto aereo: l’UE potrebbe temporaneamente non riconoscere alcune licenze elvetiche per piloti di elicottero, o congelare qualifiche simili. Nessuna contromisura potrà esser presa oltre questo perimetro, per cui la partecipazione ai programmi come Horizon Europe (ricerca) o Erasmus+ (istruzione) non potrebbe essere sospesa in rappresaglia, al contrario di quanto accaduto in passato nei momenti più tesi della relazione.

Questo contributo è il primo di una serie di articoli per approfondire il pacchetto di accordi Svizzera-UE.