Tempi difficili

Nel 1921 il generale italiano Giulio Douhet pubblica «Il dominio dell’aria», un libro che cambia per sempre la faccia della guerra. Douhet apre i conflitti armati a una terza dimensione, quella aerea, e ne profetizza la preminenza assoluta. Ai suoi occhi, il dominio dell’aria, grazie all’evoluzione dell’aviazione e all’uso del bombardamento indiscriminato, per distruggere le risorse del nemico e per incutere terrore nei civili, sarebbe stato determinante per la vittoria militare. Guernica, Dresda, Hiroshima e Nagasaki sono figlie di questa teoria. Oggi l’imprescindibilità dell’aviazione è riconosciuta, ma pochi concordano che una campagna militare possa essere decisa solo dall’aeronautica. Né le guerre successive al 1945 hanno confermato le teorie di Douhet: pensiamo alla Corea e al Vietnam. Pensiamo soprattutto alla campagna in corso in Iran, il cui esito - quale esso sia - non è del tutto scontato.

Chissà se il Consiglio federale ha pensato alle teorie di Douhet quando, nei giorni scorsi, ha voluto ribadire la sua sovranità dello spazio aereo, impendendo il sorvolo a velivoli militari americani diretti verso il golfo persico. La decisione, certo sofferta, non è dettata da sole scelte strategiche ma ha un significato politico. Berna ha infatti richiamato il diritto di neutralità e, al tempo stesso, la sua volontà a non essere coinvolta nel conflitto attuale.

Rimanere fuori da una guerra non significa essere automaticamente neutrali. Sarebbe una scorciatoia troppo semplice. La neutralità è uno status giuridico, non una semplice scelta politica. Impone il rispetto di norme che risalgono a oltre un secolo fa, alle Convenzioni dell’Aja del 1907, e da allora sono rimaste immutate. Un’anomalia, se si pensa a quanto il mondo sia cambiato nel frattempo. Ma cosa comporta, in concreto, la neutralità? Le regole sono poche. Uno Stato neutrale non può stringere alleanze militari durante il conflitto, non può permettere l’uso del proprio territorio da parte dei contendenti, non può favorirne apertamente uno: deve mantenere - per quanto riguarda la fornitura di armamenti e i flussi economici - un trattamento equo verso i belligeranti.

La Svizzera è lo Stato che più di tutti ha una lunga tradizione di neutralità. Ha però applicato il diritto di neutralità poche volte e in forme diverse. Non esiste infatti una formula rituale univoca (come una «proclamazione di neutralità» standardizzata) o una sua interpretazione unilaterale. All’epoca delle due guerre mondiali l’applicazione è stata manifesta, mentre durante le due guerre del golfo e il conflitto in Kosovo il governo ha agito in modo più dimesso, quasi in sordina, usando ordinanze o decisioni amministrative. In tutti i casi il diritto di neutralità sancito all’Aja non è mai stato integralmente rispettato, neppure durante la Seconda guerra mondiale: la Svizzera si dichiarò formalmente neutrale, ma nella prassi non lo fu.

Forte di questa lezione, dal Secondo dopoguerra il governo ha adottato il diritto di neutralità in una forma graduale, cioè «a tappe», lontana da applicazioni troppo rigide e immediate dei principi sanciti all’Aja. È questa malleabilità del concetto che ne garantisce l’efficacia. Il caso attuale è illuminante: il 14 marzo il Consiglio federale ha segnato un primo confine, impedendo il sorvolo degli aerei militari statunitensi. Il 20 marzo ha compiuto un passo ulteriore, innalzando il livello della propria posizione: stop all’autorizzazione dell’esportazione di materiale bellico verso gli Stati Uniti. Nello stesso momento ha tenuto a precisare che già da anni non sono più concesse autorizzazioni definitive per l’esportazione di materiale bellico in Israele e in Iran.

L’applicazione graduale del diritto di neutralità diventa così un indicatore della gravità delle crisi internazionali. Più la tensione cresce, più la neutralità tende a irrigidirsi, trasformandosi da principio flessibile a vincolo sempre più costrittivo. Se il conflitto dovesse protrarsi o coinvolgere un numero maggiore di Paesi, la Svizzera potrebbe trovarsi di fronte a una scelta ben più impegnativa: salire un ulteriore scalino, estendendo il principio di equidistanza anche all’insieme degli scambi economici. Non più solo limitazioni mirate, ma una vera uniformità di trattamento nei rapporti commerciali con le parti in guerra. Un passaggio del genere potrebbe avere conseguenze impensabili, andando a incidere sull’architettura della politica estera ed economica elvetica e mettendo sotto pressione relazioni cruciali, a cominciare da quelle con gli Stati Uniti. Il tutto in un contesto già fragile, segnato da tensioni irrisolte sul fronte dei dazi e da negoziati delicati con l’Unione europea sui rapporti bilaterali.

Un salto nel vuoto che il Consiglio federale, con ogni probabilità, cercherà di non fare, ricorrendovi solo come extrema ratio qualora il conflitto dovesse assumere una dimensione realmente globale. Uno scenario che nessuno auspica e che pochi ritengono imminente - così come, a suo tempo, furono in pochi a dare credito alle previsioni di Douhet - ma che non può essere del tutto escluso, alla luce dell’instabilità che caratterizza l’attuale sistema internazionale e dell’imprevedibilità di questi ultimi anni che, come ha confessato ministro degli esteri Ignazio Cassis in una recente intervista, sono per il governo «i più difficili dalla Seconda guerra mondiale».