La genialità di Napoleone nel contesto tributario elvetico

Nel ricordo dei duecento anni dalla morte di Napoleone, molti sono stati i legami e gli influssi della politica napoleonica nel Cantone Ticino evidenziati dagli studiosi, con particolare riferimento al periodo della Repubblica elvetica, compreso tra il 1798 e il 1803. Tuttavia, forse proprio perché alla fiscalità, da un profilo storico, non si è mai data l’importanza che le è dovuta, non si è posto l’accento sul grande contributo che Napoleone ha dato in questo campo: l’impianto tributario della Repubblica elvetica, infatti, costituisce un fatto assolutamente nuovo. Nuovo tanto in rapporto alla fiscalità precedente, quella dei Landfogti, cui il Ticino fu legato sino al 1797, quanto a quella istituita nel nostro Cantone a decorrere dal 1803, anno che coincide con la fine della Repubblica elvetica.

Il raggio di sole

Sino al 1798, le entrate principali per il Ticino provenivano da dazi, pedaggi, monopoli del sale e delle polveri, oltre che dai proventi delle patenti di caccia e pesca. Caduta la Repubblica elvetica, nel 1803, nacque il Cantone Ticino che fece anche un ingente ricorso ai prestiti forzosi. Dalle tabelle consultate presso l’Archivio storico di Bellinzona risulta, ad esempio, che nel periodo compreso dal 1. aprile 1804 al 31 maggio 1805, il complesso delle entrate ammontava a 284.869, di cui, 183.716 erano costituiti dai dazi, 20.675 dai pedaggi. Queste voci, pertanto, costituivano quasi il 70% delle entrate complessive. Il dato trova conferma anche nel rendiconto del primo trimestre del 1806, dove le entrate complessive registrate ammontavano a 123.658, di cui i proventi di dazi, pedaggi e prestiti forzosi si aggiravano intorno a 83.000.

Principi ancora attuali

Non appena istituita la Repubblica elvetica, il potere legislativo, costituito dal Gran Consiglio e dal Senato, promulgò la legge riferita al sistema di imposizione del 17 ottobre 1798 con cui si istituì un impianto legislativo che sovvertiva completamente i principi applicati sia precedentemente, sotto il regime dei Landfogti, sia successivamente, ossia da quando il Ticino ebbe la propria indipendenza. Ma prima di entrare nel merito di questa legislazione è importante mettere in evidenza come la stessa si fondasse su due principi quanto mai attuali, ancor oggi parte integrante della fiscalità, vale a dire la riserva di legge e la capacità contributiva. La costituzione della Repubblica elvetica prevedeva già il principio della capacità contributiva, all’art. 11 il quale recitava: «Toute contribution est établie pour l’utilité générale. Elle doit être répartie entre les contribuables en raison de leurs facultés, revenus et jouissances».

Questo principio venne, poi, fatto proprio dalla Costituzione federale svizzera a decorrere dal 1. gennaio 1999, all’art. 127, e all’art. 53 della Costituzione della Repubblica italiana risalente al 1947.

La riserva di legge, vale a dire la facoltà del potere legislativo di decidere l’istituzione delle imposte, risale, quantomeno a titolo principio, alla Magna Charta del 1215, storica conquista concessa da Re Giovanni d’Inghilterra su istanza dei baroni inglesi, che ottennero la limitazione del potere del re, il quale poteva levare le imposte soltanto previo consenso del concilio dei baroni del regno. Il principio della riserva legge ebbe applicazione diversa nel corso dei secoli e a seconda della giurisdizione che l’applicava. Venne, tuttavia, riaffermato nella Dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti del 4 luglio 1776 meglio nota come «no taxation without representation». Ciò vale a dire, nessun tributo può essere istituito senza il consenso del popolo o, quantomeno, dei congressi legislativi che lo rappresentano.

Le fondamenta del 1798

Il sistema di imposizione delineato con la legge del 17 ottobre 1798, nel rispetto della riserva di legge, è un impianto tributario fondamentale poiché definisce i soggetti dell’imposta, vale a dire coloro i quali devono pagarle, l’oggetto dell’imposta, le aliquote, la procedura d’imposizione e le penalità. Questa legge teneva in considerazione anche il principio della capacità contributiva, di regola, applicando un’aliquota proporzionale, ma anche a volte applicando un’aliquota differenziata.

Le tasse e le imposte principali definite dalla legge napoleonica del 1798 erano applicabili ai beni mobiliari e immobiliari, all’imposizione delle bevande, alle successioni e alle donazioni, ai diritti di registro, sigillo e di bollo, all’imposizione sulle vendite dei commercianti, alla tassa di lusso e ai proventi delle dogane, pedaggi e dazi sui ponti.

È interessante anche rilevare che le competenze delle autorità preposte all’applicazione della legge erano già previste in modo adeguato. I principi impositivi si fondavano sulla legge e il direttorio, il dipartimento delle finanze e l’amministrazione finanziaria avevano la facoltà di emanare, nell’ambito delle proprie competenze, le disposizioni di applicazione; vi è certamente un’analogia con le competenze oggi attribuite ai rispettivi organi fiscali, sia in Svizzera sia in Italia.

Un’eredità non compresa

L’applicazione concreta di questa legislazione, che costituisce ad ogni effetto una conquista fondamentale dal profilo legislativo, ha dato tuttavia solo un risultato oltremodo limitato. Questo è dovuto, in primo luogo, al breve periodo di vigenza della Repubblica elvetica, che non ha consentito di metterla in atto, oltre che alla diffidenza dei contribuenti nei confronti della Francia che esigeva, tra l’altro, anche la coscrizione obbligatoria, alla lesione dei diritti precedentemente acquisiti dai poteri locali, al maggior peso delle nuove imposte e ad un diverso approccio alla religione.

Caduta la Repubblica elvetica, il Cantone Ticino ha fatto proprie soltanto alcune briciole di questa legislazione innovatrice con la conseguenza di essersi trovato di lì a poco in una situazione economica molto difficile a fronte del considerevole e crescente ammontare dei prestiti forzosi, in mancanza di altre entrate. La prima legislazione tributaria ticinese che accolse alcuni principi della legislazione della Repubblica elvetica venne emanata soltanto nel 1856.

Il difetto principale dell’impianto normativo della Repubblica elvetica, a mio modo di vedere, in realtà è soprattutto quello di aver anticipato i tempi di quasi duecento anni, frutto questo della genialità del personaggio di Napoleone.